机关事业单位基本养老保险制度改革中的“中人”群体，特别是改革前有企业工作经历的人员，其养老保险权益的保障问题，核心在于28号文第①条（认定口径主条款，人社部发〔2015〕28号第三条第（五）款第①项）在地方执行中出现了普遍偏差，直接影响了“中人”的视同缴费年限认定和退休待遇。下面基于政策本意、执行现状、维权困境和未来出路四个方面展开分析。

　　一、政策设计：清晰的“双条款”框架

　　28号文第三条第（五）款“关于视同缴费年限的认定”，作为认定口径，设计了一个意图明确的“双条款”架构（见图），旨在区分不同情况的人群：

　　●28号文第①条（主条款）的明确指向：条文明确针对“改革前曾参加企业职工基本养老保险、改革后参加机关事业单位基本养老保险的工作人员”。其定位对接“改革后由企业进入中人”，强调“缴费年限累计计算”，即将其在企业阶段的实际缴费年限与进入机关事业单位后的实际缴费年限合并计算。这符合《社会保险法》第十九条、国发〔2015〕2号第七条对改革后人员流动的处理原则。

　　●28号文第②条（兜底条款）的保障作用：规定“其他情形视同缴费年限的认定，按照国家有关规定执行”。这为改革前由企业进入机关事业单位的“中人”等群体提供了政策接口，具体指向劳社部发〔2001〕13号（简称13号文）等一系列既有规定。

　　对于改革前有企业经历的“中人”，国家确立兜底保障“改革前连续工龄视同缴费年限”（《社会保险法》第十三条、国发〔2015〕2号第四条），其政策衔接路径是执行“28号文第②条+13号文+28号文第五条”。根据13号文确立的“工龄合并机制”，其在企业连续工龄（含实际缴费年限）被转化为改革前在机关事业单位的工作年限（个人缴费上交），依据28号文第五条作为视同缴费年限，以确保其退休待遇平稳过渡。

　　二、执行现状：“一刀切”下的权益悬空

　　然而，地方社保经办机构在实际操作中，形成少数依规执行（如上海市）、部分选择执行（如河北、辽宁）、多数偏差执行（大部分地区）的乱象。普遍群体性的执行偏差，主要体现在：

　　●混淆改革时间节点：许多地方忽视2014年10月1日这一改革实施基准日，对“改革前”和“改革后”由企业进入机关事业单位的人员不加区分，将本应只适用于后者的28号文第①条，“一刀切”地扩大适用于前者。

　　●直接后果：对于改革前进入的“中人”，其在企业阶段的工龄和实际缴费，从本应被“视同缴费”并计入过渡性养老金核算，变成了被“累计计算”。由于这段年限往往缴费基数较低，直接导致其养老金计算结果大幅降低，降幅可达20%-40%，成为认定问题最为集中的群体。

　　●产生新的不公：在同一地区，改革前由企业进入的“中人”与编制内劳动合同制工人，经历相同（改革前曾参加“企职保”）但待遇认定规则却因选择执行偏差而不同，造成了群体间的横向不公。

　　三、维权困境：政策理解偏差的循环

　　当权益受损的“中人”群体试图通过法定途径维权时，却发现道路崎岖。

　　●维权案例：

　　○信访诉求：某地（地方人社局）针对改革前（2006.6）由企业进入机关事业单位中人要求退休待遇执行国家政策13号文件和28号文件第五条（认定企业连续工龄为视同缴费年限）的信访诉求，答复书依据国发〔2015〕2号“决定从2014年10月1日起，改革机关事业单位工作人员养老保险制度”、人社部发〔2015〕28号“对于改革前曾参加企业职工基本养老保险、改革后参加机关事业单位基本养老保险的工作人员，其参加企业职工基本养老保险的实际缴费年限应予确认，不认定为视同缴费年限，并与参加机关事业单位基本养老保险的实际缴费年限合并计算”（28号文第①条），认为“对于2014年10月1日以后退休的机关事业单位工作人员，其基本养老金计发应根据机关事业单位养老保险制度改革实施办法，即按缴费水平、缴费年限确定；退休待遇执行国家政策13号文件和28号文件第五条属于对政策理解有误。”

　　○网上信访：某地（地方人社局）针对企业移交地方（2004.12）教师要求给予与地方学校教师同类人员相同的退休金待遇（参加“企职保”实际缴费年限认定为视同缴费年限）的网上信访诉求，处理决定书依据28号文第①条规定，认为企业移交地方教师“属改革前曾参加企业职工基本养老保险、改革后参加“新机保”的人员，根据人社部发〔2015〕28号第三条第（五）款规定，其参加企业职工养老保险的实际缴费年限不认定为视同缴费年限。”

　　○行政复议：某地（地方人民政府）针对改革前由企业进入机关事业单位中人（申请人）要求被申请人（地方人社局）执行“28号文第②条+13号文+28号文第五条”规定，将其参加企业职工基本养老保险的实际缴费年限认定为视同缴费年限的复议申请；被申请人答复称“申请人属于国务院国发〔2015〕2号文件规定的改革范围，且属于改革前曾参加企业职工基本养老保险、改革后参加机关事业单位基本养老保险的工作人员。根据人社部发〔2015〕28号……其参加企业职工基本养老保险的实际缴费年限予以确认，不认定为视同缴费年限，并与参加机关事业单位基本养老保险的实际缴费年限合并计算”；决定书依据人社部发〔2015〕28号第三条第（五）款“对于改革前曾参加企业职工基本养老保险、改革后参加机关事业单位基本养老保险的工作人员，其参加企业职工基本养老保险的实际缴费年限应予确认，不认定为视同缴费年限，并与参加机关事业单位基本养老保险的实际缴费年限合并计算”规定（28号文第①条），认为“申请人属于改革前曾参加企业职工基本养老保险、改革后参加机关事业单位基本养老保险的工作人员，被申请人（地方人社局）依据人社部发〔2015〕28号之规定对申请人企业职工基本养老保险缴费作为实际缴费年限计算，不认定为视同缴费年限，并与其参加机关事业单位基本养老保险的实际缴费年限合并计算，适用依据正确。”维持被申请人的决定。

　　○行政诉讼：某地（地方人民法院）针对改革前由企业移交地方教师（原告）要求被告（地方社保中心）执行“国办发〔2004〕9号”规定，将其退休金待遇按照当地政府办中小学同类人员标准执行的诉讼请求；被告辩称“原告在移交地方政府管理时属于在职人员，非退休教师，不适用国办发〔2004〕9号通知，该通知只适用于退休教师。2015年随着机关事业单位工作人员养老保险制度改革，国务院出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（简称国发〔2015〕2号决定）；人力资源社会保障部、财政部出台了《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》（简称人社部发〔2015〕28号通知）；……原告属于改革前曾参加企业职工基本养老保险、改革后参加机关事业单位基本养老保险的工作人员，应当适用人社部发〔2015〕28号通知的规定”；判决书认为“国办发〔2004〕9号通知解决的是企业自办中小学移交地方政府管理时，企业退休教师的移交及退休金待遇问题。……原告以在职职工身份随单位移交……转换为机关事业单位工作人员。原告的退休待遇问题不适用国办发〔2004〕9号通知规定。2015年机关事业单位工作人员养老保险制度改革时，国务院及有关部门相继出台了国发〔2015〕2号决定、人社部发〔2015〕28号通知……对如何认定视同缴费年限、视同缴费指数以及待遇计发标准和计算方法等作出了明确规定。被告按照相关规定，在《*数字人社一体化平台-机关养老系统》中对原告退休待遇进行核定，核定数额正确。”驳回原告诉讼请求。

　　●信访、行政复议与诉讼的困境：在信访、行政复议或诉讼中，处理机关常常重复了社保经办机构的逻辑，继续错误地引用认定口径28号文第①条作为依据，而未能准确适用13号文等本应作为认定依据的历史政策，导致维权失败。

　　●根源在于理解偏差：维权难的深层原因，是各级执行和监督部门对政策体系的理解存在系统性偏差，包括模糊了“参加”（常指改革后新增参保）与“纳入”（指改革时将存量人员纳入新体系）的关键术语差异，以及对13号文等历史政策是否已被废止或替代的误判。

　　四、敢问路在何方：明晰规则与强化监督

　　要破解这一困局，保障“中人”群体的正当权益，路径在于让政策回归其设计初心。

　　1．国家层面：加强政策解读与垂直监督

　　●需要更清晰的权威解读：由人社部等部委就28号文第①条的适用范围和不同群体的认定路径，出台更明确、更细致的解释性文件，正本清源，统一各地认识。

　　●强化监督检查：上级部门应加强对地方政策执行情况的专项督查和指导，对普遍性偏差予以纠正，压实责任。

　　2．地方层面：精准落实与历史衔接

　　●“纠正一刀切”：地方社保部门必须严格以2014年10月1日为法定限界，精准识别人员身份，对改革前进入的“中人”严格执行“28号文第②条+13号文+28号文第五条”的衔接机制。

　　●建立纠错机制：对于因政策执行偏差而待遇受损的人员，应主动或依申请启动重新核算程序，补发差额养老金。

　　3．个人层面：依法理性维权

　　●明确政策依据：在申请行政复议或提起行政诉讼时，应清晰指出地方执行所依据的28号文第①条并不适用于改革前进入的“中人”群体，而理应执行国家兜底保障及其政策衔接机制。

　　●强调制度公平：维权诉求应立足于“法不溯及既往”和“平稳过渡”的基本原则，指出执行偏差对制度公平性和政府公信力的损害。

　　●请求适用合法性审查：在对行政行为申请复议或提起诉讼时，一并请求对规范性文件28号文第①条进行附带审查或审查。

　　五、结束语

　　“中人”权益问题的根源在于关键条款的扩大化适用、错误化执行。维权之路虽复杂，但法律和政策依据十分清晰：国家兜底保障及其政策衔接机制。

　　敢问路在何方，路在回归政策本意，路在强化精准执行与有效监督。唯有纠正普遍性的执行偏差，才能切实保障每一位“中人”的合法权益，真正实现养老保险制度改革“合理衔接、平稳过渡”的初心。

　　敢问路在何方，其实路就在脚下，敢问更要敢行。