全国人大代表周燕芳：建议设立个人长期护理账户，允许医保个账划转｜两会观察

　　文｜《财经》研究员 丁艳

　　编辑｜杨芮 袁满

　　2025年全国两会拉开帷幕，养老问题成为代表委员们的热议话题之一。

　　当前，中国正面临人口老龄化不断深化带来的严峻挑战。失能老人的护理问题已成为社会关注的焦点。面对“一人失能、全家失衡”的家庭重担，发展长期护理保险显得尤为迫切。

　　今年全国人大代表、中国太保战略研究中心（ESG办公室）主任周燕芳带来了《关于加快建立长期护理保险制度 增强养老服务支付保障的建议》等多份建议。

　　全国人大代表、中国太保战略研究中心（ESG办公室）主任周燕芳

　　2024年12月国务院发布的《关于深化养老服务改革发展的意见》提出，强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务，发展长期照护和认知障碍老年人照护服务，加快建立长期护理保险制度，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准，做好长期护理保险与经济困难的高龄、失能老年人护理补贴等政策的衔接。

　　周燕芳认为，这要求从国家层面加快建立全国统一的长期护理保险制度，增进对老年人养老服务需求的支付保障。在长期护理保险制度上，周燕芳建议构建多元化筹资体系、推行全国统一老年人能力评估标准体系、完善服务供给体系建设、健全监管协同机制等。

　　支付水平与失能照护需求仍存差距

　　自2016年起，中国正式启动长期护理保险制度试点工作。截至2023年底，试点已覆盖49个城市，惠及超过1.8亿人口，累计有236万人享受到了相关待遇。

　　周燕芳认为，在政府引导和社会各界参与下，试点城市逐步探索并建立起适应中国国情的长期护理保险制度体系，为老年人提供多样化的护理服务，在解决老年人护理问题上取得一定成效。不过，她表示长期护理保险试点仍面临覆盖范围相对有限、支付保障水平较低、资金筹集渠道单一、满足需求能力不足等挑战。

　　首先，支付保障水平与失能照护需求存在显著差距。中国老龄化呈现未富先老的特点。以上海为例，上海普通的养老机构平均价格为5500元左右，而上海退休人员月平均养老金为5100元左右，扣除基本生活开支后，支付能力、支付意愿普遍不足。

　　其次，筹资机制尚未形成可持续发展模式。现行试点地区普遍采用“医保划转+财政补贴+个人缴费”或“医保划转+财政补贴”的多元化筹资结构，但主要依赖于医疗保险划拨或政府财政补贴，单位缴费和个人缴费比例过低。以首批试点城市为例，医保基金平均承担70%，财政补贴20%，个人缴费仅占10%。

　　“这种过度依赖医保基金的筹资模式不仅加剧了医保基金的支付压力，还使得制度存在不可持续的风险。”周燕芳表示，首先与基本医疗保险功能定位冲突，削弱了长期护理保险的独立性和互济性；其次，受老龄化加剧影响，部分统筹地区可能出现医保基金当期赤字；同时，个人责任弱化导致道德风险，部分试点区显示过度使用服务现象达18%。

　　第三，失能等级评估标准缺乏全国统一规范。失能等级评估不仅是判断参保人员是否具备享受长期护理保险待遇资格的关键环节，更是长期护理保险基金支付管理的重要关口，其评估质量与效率的高低直接关系到参保人员的合法权益和基金的安全运行，目前各地采用的老年人能力评估工具存在差异。

　　周燕芳认为，这种碎片化标准可能导致三大问题：一是跨地区待遇衔接困难；二是评估结果公信力不足；三是服务资源配置效率低下，部分地区出现“轻症高评”或“高症轻评”等不统一现象，这些问题在一定程度上影响了保险制度的公平性和效率。

　　第四，护理服务供给体系存在不足。在长期护理保险领域，护理人员扮演着至关重要的角色。然而，目前中国护理人员缺口相对较大，这导致长期护理保险服务的供给与需求之间存在较大的差距。按照国际标准，每3位失能老人需配备1名专业护理员，随着老龄化加深，中国护理人员短缺将愈发严重。此外，目前民政部门和医保部门都在开展对服务供给的管理，存在多头管理，需要在国家层面予以统一，将服务监管和基金监管区分开。

　　构建多元化筹资体系

　　对此，周燕芳建议，首先建立全国统一的长期护理保险制度。在总结试点经验的基础上，制定全国性的制度框架，为长期护理保险的实施提供一个明确的指导和规范，明确长期护理保险制度的基本原则、覆盖范围、筹资渠道、参保对象、缴费群体、缴费率以及基金管理等基本要求，确保制度的公平性和可持续性。

　　可参照德国《社会法典》第11卷，制定《养老服务法》或《长期护理保险法》，明确独立险种属性。作为社会保障体系之一的长期护理保险制度，应定位“保基本、广覆盖”，优先保障那些符合条件的失能老年人和重度残疾人，并不断扩大覆盖范围。

　　其次，构建多元化筹资体系。为长期护理保险建立独立筹资渠道。可参考日本“40岁强制参保”机制，设计“个人+企业+财政”三方筹资模式，按工资基数的一定比例进行筹资（如个人、企业各0.4%，财政0.2%）。同时可探索设立个人长期护理账户，允许医保个人账户资金适度划转，探索家庭共济使用机制。同时应建立动态调整机制：根据工资增长指数和护理成本指数建立费率动态调整模型，确保基金收支平衡。

　　第三，推行全国统一老年人能力评估标准体系。一是制定和推行全国性的长期护理保险失能等级评估管理办法、评估机构定点管理办法，明确护理需求认定和服务质量评价标准、基础服务项目目录，确立护理流程及操作规范，科学制定分级分类待遇支付政策。二是建设专业评估队伍，每个区县设立独立评估中心，评估员需通过国家统一资质考试。三是建立争议解决机制，设立三级复核制度，引入第三方医学评估机构。

　　第四，完善服务供给体系建设。一是加强养老护理人才队伍建设，加大人才培养力度，完善护理职业教育体系，依据新兴的健康照护师、老年人能力评估师等职业需求，适时调整课程设置，拓展招生规模。可参照日本“介护福祉士”制度，建立国家统一资格认证体系。

　　二是加强政府支持，通过提供税收优惠、场地政策优惠等措施，引导社会资本投入长期护理服务领域，加速培育定点服务机构，提升长期护理服务市场化程度。鼓励经办机构积极参与行业标准制定、人才培养、护理资源开发。

　　同时，充分利用物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术以及移动终端、可穿戴设备等，推广智能护理床垫、远程监护系统等适老科技产品，推动居家照护服务实现智慧化监管，以及建设全国统一的养老服务信息平台等。

　　第五，健全监管协同机制。一是建立跨部门协调委员会，由国务院分管领导牵头，民政部、国家医保局等部门共同参与，统筹政策制定和资源配置，适时应明确牵头部门。二是加强基金监管和服务管理，构建完善的基金监管机制，完善举报投诉、信息披露、内部控制、欺诈防范等风险管理制度，确保基金安全。三是引入第三方监管机制，加强对经办服务、护理服务等行为的监管，强化费用控制，实行预算管理，探索适宜的付费方式。